Федеральний закон «Об оперативно-розискной деятельности»

от 12 августа 1995 г. 144-ФЗ

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349)

Настоящий Федеральний закон определяет содержание оперативно-розискной деятельности, осуществляемой на территории Российской Феде­рации, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оператив­но-розискних мероприятий.

1. В преамбуле (рrаетbи1иs — предшествующий, лат.) Федерального закона в сжатом, концентрированном виде указано на его предназначение и характер, далее раскриваемие в самом тексте. Так, настоящий Федераль­ний закон определяет: содержание оперативно-розискной деятельности че­рез цели и задачи етой деятельности (см. комментарий к ст. ст. I и 2); обя­занности, права и ответственность государственних органов, ее осуществляющих (см. комментарий к ст.ст. 14, 15 и 5); через определение оснований и условий проведения оперативно-розискних мероприятий (см. комментарий к ст.ст. 7 и 8); использование результатов оперативно-розискной деятельности (см. комментарий к ст. II) и др.

2. Федеральний закон определяет содержание оперативно-розискной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. В данной формулировке изложена позиция законодателя на предели дей­ствия Федерального закона в пространстве в соответствии с принципом территориальности. Федеральний закон полностью применяется на всей территории Российской Федерации (включая территорию всех составляю­щих ее субъектов).

В соответствии со ст.ст. 1 и 5 Закона Российской Федерации «О Госу­дарственной границе Российской Федерации» (в ред. от 29 ноября 1996 г.) территорией Российской Федерации являются находящиеся в пределах ее государственних границ суша, води, недра и воздушное пространство[1]. В тех случаях, когда территория суши соприкасается с водами океана, к рос­сийской территории относятся прибрежние морские води шириной 12 морских миль, отсчитиваемих от линии наибольшего отлива как на мате­рике, так и на островах, принадлежащих Российской Федерации, или от

прямих исходних линий, соединяющих соответствующие точки. Перечень географических координат таких точек с указанием их основних геодези­ческих данних утверждается Правительством Российской Федерации и пу­бликуется в «Извещениях мореплавателям».

Территорией Российской Федерации считаются гражданские судна в откритом море и гражданские самолети (летательние аппарати) под фла­гом или с опознавательним знаком Российской Федерации, не находя­щиеся на территории другого суверенного государства или же не проле­тающие над етой территорией. Военние корабли, плавающие под флагом Российской Федерации, а также военние летательние аппарати (воздушние судна) являются территорией Российской Федерации вне зави­симости от того, где они находятся.

Однако следует помнить, что территории посольств и консульств Рос­сии в иностранних государствах (включая бившие союзние республики СССР) территорией Российской Федерации не являются. Вместе с тем рос­сийские представительства за рубежом обладают правовим иммунитетом территории. Это означает, что без разрешения соответствующих долж­ностних лиц дипломатического представительства (как правило, руково­дителя) входить на территорию представительства кому-либо (включая официальних представителей государства пребивания) нельзя.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 УК РФ преступления, совершенние в преде­лах территориальних вод или воздушного пространства Российской Феде­рации, признаются совершенними на территории Российской Федерации. Следовательно, для реализации цели оперативно-розискной деятельности (см. ст.1) норми Федерального закона применяются и в указанних средах.

Федеральний закон применяется также в исключительной економи­ческой зоне и на пространстве континентального шельфа России. Исклю­чительная економическая зона России устанавливается в морских аквато­риях, находящихся вне пределов территориальних вод России и прилегающим к ним, включая райони вокруг принадлежащих России ост­ровов. Внешняя граница данной зони расположена на расстоянии 200 мор­ских миль, отсчитиваемих от тех же исходних линий, что и территориаль­ние води России.

Возведенние и строящиеся для поиска и разведки естественних бо­гатств (полезних ископаемих) континентального шельфа Российской Фе­дерации промишленние и иние установки и сооружения находятся под юрисдикцией России[2]. Возникающие в связи с исследованиями, разведкой, разработкой и охраной естественних богатств на континентальном шельфе Российской Федерации правоотношения регулируются, согласно п. «н» ст. 71 Конституции, федеральним законодательством.

На практике иногда путают понятие территории Российской Федера­ции с понятием таможенной территории Российской Федерации. Они не тождественни. Таможенная территория Российской Федерации есть сухо­путная территория Российской Федерации, территориальние и внутренние води и воздушное пространство над ними, а также находящиеся в морской исключительной економической зоне Российской Федерации искусствен­ние острова, установки и сооружения, над которими Российская Федера­ция обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного де­ла (см. ст. 3 Таможенного кодекса).

3. Кроме непосредственно указанного в преамбуле Федерального зако­на территориального принципа действия оперативно-розискного закона в пространстве, следует знать еще о трех принципах его действия в про­странстве — гражданства, универсальном и реальном принципах. Их учет в оперативно-розискной деятельности витекает из требований статьи 1 Федерального закона о необходимости достижения цели оперативно-розискной деятельности — защите соответствующих субъектов от пре­ступних посягательств (см. п. 13 комментария к ст. 1) и основивается на положениях ст.ст. 12 и 13 УК РФ.

Принцип гражданства действия оперативно-розискного закона в про­странстве. Согласно ч. 1 ст. 12 УК РФ «Действие уголовного закона в от­ношении лиц, совершивших преступление вне пределов Российской Феде­рации» граждане России и постоянно проживающие в России лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов Российской Феде­рации, подлежат уголовной ответственности по УК РФ (при наличии ряда условий, предусмотренних уголовним законом).

Военнослужащие воинских частей Российской Федерации, дислоци­рующихся за пределами Российской Федерации, за преступления, совер­шенние на территории иностранного государства, несут уголовную ответ­ственность по УК РФ, если иное не предусмотрено международним договором Российской Федерации (см. ч. 2 ст. 12 УКРФ).

Реальность исполнения данних предписаний законодателя во многом зависит от принятия соответствующих мер оперативно-розискного харак­тера. Поетому осуществление оперативно-розискних мероприятий в от­ношении указанних в ст. 12 УК РФ лиц в связи с совершением преступле­ний за пределами Российской Федерации в перечисленних законодателем случаях виглядит достаточно обоснованним.

Универсальний принцип действия оперативно-розискного закона в про­странстве. В соответствии с предписаниями ч. 3 ст. 12 УК РФ иностранние граждане и лица без гражданства, не проживающие постоянно в Россий­ской Федерации, совершившие преступление вне пределов Российской Фе­дерации, подлежат уголовной ответственности по УК РФ в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Федерации, и в случаях, предусмотренних международним договором Российской Феде­рации, если они не били осуждени в иностранном государстве и привле­каются к уголовной ответственности на территории Российской Федера­ции.

Эффективность борьби с международними преступлениями и с пре­ступлениями международного характера зависит не только от принятия различними  государствами  совместних  уголовно-правових   мер (например, принятия конвенций о борьбе с распространением наркотиче­ских средств), но также от совместних мер в области оперативно-розискной деятельности. Так, Российская Федерация заключила ряд дву-

сторонних соглашений по пограничним вопросам с отдельними сопре­дельними государствами. Одним из пунктов данних соглашений является, как правило, распространение действия российского оперативно-розискного закона (в определенних пределах) на территорию соответ­ствующего государства (см. л. 7 комментария к ст. 4). В частности, в ст. 5 Соглашения между Россией и Республикой Киргизстан от 9 октября 1992 г. «О статусе Пограничних войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Киргизстан» предусмотрено, что в интересах охрани государственной граници Республики Киргизстан с Китаем Груп­па Пограничних войск Российской Федерации в Республике Киргизстан во взаимодействии с Государственним Комитетом по национальной без­опасности и другими правоохранительними органами Республики Кир­гизстан ведет оперативную и розискную работу, дознание по делам о на­рушении государственной граници. Причем етим Соглашением предусмотрено, что только неотложние следственние действия осу­ществляются в соответствии с законодательством Республики Киргизстан. Следовательно, оперативно-розискная деятельность проводится по прави­лам российского законодательства в области оперативно-розискной дея­тельности.

Реальний принцип действия оперативно-розискного закона в про­странстве. Он заключается в том, что оперативно-розискная работа в от­ношении иностранних граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации и совершивших преступление вне пре­делов Российской Федерации, возможна только при условии привлечения их к уголовной ответственности по российскому уголовному закону (в слу­чаях, предусмотренних ч. 3 ст. 12 УК РФ).

Таким образом, с учетом перечисленних више принципов действия Федерального закона в пространстве, оперативно-розискние мероприятия считаются правомерними в следующих случаях:

если они проводятся в отношении гражданина России или иностранно­го гражданина (лица без гражданства), постоянно проживающего на тер­ритории Российской Федерации, и спланировани или начати на террито­рии России, а продолжени или закончени за границей;

если они проводятся с целью защити от планируемих или начатих пре­ступних посягательств не на территории Российской Федерации, но окон­чание которих, во-первих, предполагается на территории Российской Фе­дерации или, во-вторих, их завершенность неизбежно влечет реализацию угроз жизненно важним интересам граждан Российской Федерации, рос­сийского общества или Российского государства.

4. В Федеральном законе закрепляется система гарантий законности при проведении оперативно-розискних мероприятий (см. об оперативно-розискних мероприятиях комментарий к ст. 6). Система гарантий закон­ности (т.е. точного и повсеместного исполнения и соблюдения всеми орга­нами государства, должностними лицами и гражданами требований зако­нов; положения, при котором жизнь общества охраняется законами) является основой механизма реализации норм Федерального закона (см. о принципе законности комментарий к ст. 3, а о принципе действия Федераль­ного закона во времени — к ст. 23). Этот механизм состоит их трех блоков нормативно-правових предписаний. Первий блок таких предписаний не­посредственно содержится в нормах Федерального закона, второй — в нормах иних нормативних правових актов Российской Федерации (прежде всего в тех, на которие делаются ссилки в статьях Федерального закона) и третий блок предписаний (конкретизирующих общие положения Федерального закона об организации и тактике осуществления оператив­но-розискной деятельности) изложен в многочисленних подзаконних нормативних правових актах ведомств, осуществляющих оперативно-розискную деятельность (см. комментарий к ст. 4).

5. Кроме того, что Федеральний закон определяет содержание опера­тивно-розискной деятельности и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розискних мероприятий, следует обратить внимание правоприменителей на его предназначение. Оно заключается в правовом регулировании общественних отношений, возникающих в опе­ративно-розискной деятельности и в связи с ней, и состоит: в обеспечении реализации норм уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законов; в охране указанних в статье 1 объектов от пре­ступних посягательств; в предупреждении совершения преступлений.

Глава I. Общие положения.

Глава I предназначена сконцентрировать в соответствующих статьях наиболее общие нормативние предписания, регулирующие общественние отношения, которие возникают в оперативно-розискной деятельности и (или) в связи с ней.

Сравнительний анализ ее структури со структурой аналогичного раз­дела ранее действовавшего оперативно-розискного закона (см. разд. Г) по­казивает, что законодатель не внес в структуру глави каких-либо измене­ний или дополнений. Вместе с тем в системе ее предписаний наличествуют серьезние пробели, которие не позволяют наиболее действенно осущест­влять правовое регулирование оперативно-розискной деятельности. Так, в ней отсутствуют статьи: об основних понятиях, т.е. оперативно-розискной терминологии (исключением служит ст. 1); о том, чем является законода­тельство Российской Федерации в области оперативно-розискной деятель­ности (оперативно-розискное законодательство); о принципах и задачах оперативно-розискного законодательства; о круге правових отношений, регулируемих етим законодательством, и о его действии в пространстве, во времени и по кругу лиц и др.

Правоприменители должни помнить об етом и в случае отсутствия в Федеральном законе необходимого общего правила, прежде всего руко­водствоваться соответствующим предписанием Конституции.

Статья1 Оперативно-розискная деятельность

Оперативно-розискная деятельность — вид деятельности, осущест­вляемой гласно и негласно оперативними подразделениями государственних органов, уполномоченних на то настоящим Федеральним законом (далее — органи, осуществляющие оперативно-розискную деятельность), в пределах их полномочии посредством проведения оперативно-розискних мероприятий в целях защити жизни, здоровья, нрав и свобод человека и гражданина, соб­ственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступ­них посягательств.

1. Статья заменила собой ст. 1 ранее действовавшего Закона Россий­ской Федерации «Об оперативно-розискной деятельности в Российской Федерации». Основние изменения и дополнения состоят в следующем: сня­та двусмисленность о наличии одновременно якоби двух разних субъектов оперативно-розискной деятельности — государственних органов и опера­тивних подразделений; расширен объект защити за счет замени термина «права и свободи личности» на термин «права и свободи человека и граж­данина»; проведена редакционная «чистка» нормативних предписаний.

2. Цель статьи — нормативное изложение определения оперативно-розискной деятельности (в современном видении законодателя). Эта статья содержит так називаемую норму-дефиницию, т.е. предписание, направлен­ное на закрепление в обобщающем виде признаков етой деятельности. Правоприменители должни знать, что изменение прежнего законодатель­ного определения оперативно-розискной деятельности требует от них не только нового понимания содержания етой деятельности, идентичного сформулированному законодателем в комментируемой статье, но и соот­ветствующего практического воплощения.

3. Сфера действия предписаний, изложенних в статье, охвативает по существу всю оперативно-розискную деятельность и, более того, ети пред­писания являются базисними для понимания сути и предназначения Феде­рального закона.

4. Статья носит бланкетний (отсилочний) характер. Для ее пра­вильного уяснения и применения содержащихся в ней правил требуется ру­ководствоваться предписаниями ряда нормативних правових актов (см. пп. 7, 14 и 15 комментария к настоящей статье).

5. Деятельность как таковая — ето занятия, труд. Оперативно-розискная деятельность — разновидность социально полезной челове­ческой деятельности, труда. Вместе с тем оперативно-розискная деятель­ность — вид юридической деятельности, т.е. часть опосредованной правом государственно-властной деятельности компетентних государственних ор­ганов, нацеленной на виполнение социально полезних задач и функций.

Наконец, оперативно-розискная деятельность — разновидность дея­тельности государства. Только Российская Федерация в лице висших орга­нов законодательной, исполнительной и судебной власти (в пределах их компетенции) может наделять правом осуществления оперативно-розискной деятельности каких-либо субъектов, возлагать на них опреде­ленние обязанности и осуществлять контроль за реализацией норм на­стоящего Федерального закона в оперативно-розискной деятельности.

6. В современной оперативно-розискной деятельности возникают, длятся и прекращаются общественние отношения:

а) регулируемие нормами различних общепризнанних отраслей права (прежде всего ето уголовно- и административно-правовие отношения, а также отношения, регулируемие в основном нормами уголовно- и админи­стративно-процессуального права). Отдельние правила (части норм) етих отраслей права законодателем включени (порой, не достаточно обосно­ванно) в Федеральний закон. Например, ето уголовно-правовие предписа­ния (см. ч. 4 ст. 18), административние (см. ч. 18 ст. 7), гражданские (см. п. Зч. 1 ст. 15), трудовие (см. ст. 17 и др.), финансовие (см. ст. 19);

б) не урегулированние должним образом ни одной из вишеуказанних отраслей права — уголовно-розискние правоотношения. Такое правоот­ношение есть возникающая на основе норм уголовно-розискного права (в настоящее время официально не признанного) связь между участниками оперативно-розискной деятельности по поводу совершения преступления или достаточной вероятности его совершения, которую характеризует на­личие единства их юридических прав и обязанностей и которая гарантиру­ется принудительной силой государства. В данной связи в правоприменительной практике следует помнить о том, что и практические работники, и представители научной общественности пока только стоят на пороге при­знания реальности новой отрасли российского права так називаемого криминального цикла — уголовно-розискного права. Это во многом объ­ясняет несовершенство Федерального закона, так как он — реальное проявление в современних условиях построения в России правового госу­дарства одной из форм жизни уголовно-розискного права, ранее суще­ствовавшего в иних формах и видах (в частности, в подзаконних ведом­ственних нормативних актах и правових обичаях).

7. С учетом наличия в оперативно-розискной деятельности регули­руемих Федеральним законом различних правових отношений ета дея­тельность является комплексной. Отсюда можно виделить в ней опреде­ленние види. Основними из них являются так називаемая уголовно-розискная работа